户籍改革的重点应转到人口流入城市和地区 | 李铁谈城市

时间:2019-12-28 来源:www.crchina.com.cn

户籍制度改革的重点已经从调整城乡关系转向解决地区冲突。 传统的改革思路已不再符合当前人口流动空之间的结构性变化,也不再符合现实中人口流动与定居矛盾的焦点

土元皮萨拜

文|里铁

长期以来,中国根据城市规模和等级制定了户籍管理制度改革政策。

例如,在1980年代的中央文件中,建议允许农民向小城镇提供自己的口粮并经营商业企业。 本世纪初,党中央、国务院在《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》号文件中明确指出,“凡在县级市城区、县级人民政府驻地城镇和县级以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可根据自己的意愿转为城镇居民,在子女就学、参军和就业方面享受与城镇居民同等的待遇,不得实施歧视性政策”。对县以下(包括县级市)农民进城定居的限制已经解除。 此后,在国务院和有关部门进一步放开农民进城定居的相关政策中,对农民进城定居的限制从县级逐步放宽到市级。

但是,在国家发改委今年发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中,建议“在此前取消城镇常住人口不足100万的中小城市和小城镇定居限制的基础上,城镇常住人口在100万至300万的二类大城市应完全取消定居限制;市区常住人口300万至500万的一类主要城市应全面放开和放宽定居条件,彻底取消对重点人群定居的限制。 “等等

但是,从当地推动户籍改革的实践来看,根据所谓的行政级别或人口规模来确定放宽中西部人口外流地区的居住限制的政策已不再具有重要意义。 除了少数省会城市,中西部地区的大多数城市都有非常宽松的政策来解决农民进城的问题。 这不再是一个是否给农民在他们工作的城市定居的机会的问题,而是一个移民农民是否想在他们工作的城市定居的问题。 毕竟,作为农民工,他们也要考虑如何解决家乡的许多问题,比如养老问题,如何处理农村的宅基地和承包地问题,以及子女的教育能否在就业场所得到保障。

从这个角度来看,事实上,城市的规模和等级对于限制定居并不十分重要。

改变家庭的传统观念已经落后于现实

但是,在人口流入的地方,无论是城镇之间的流动人口还是从农业转移过来的人口,如果数量达到一定的规模,或者比例超过当地人口并形成倒置,那么即使人口流入的地方是乡镇,也不能解决大量农民工的迁入问题,或者根本不愿意接纳大量农民工的迁入。 这是一个常见的问题

因此,即使中央政府制定的政策明确要求,除了一些直辖市外,几乎所有不同级别和规模的城市都应逐步放开和放宽对定居的限制,但这些人口流入地区没有任何级别的城市得到实施。

显然,政策研究者忽略了一个非常重要的现实,即户籍管理制度改革的重点应该从原来解决城乡关系转向解决地区之间的冲突。 传统的改革理念从最基层的乡镇政府向更高一级的城市过渡,逐步放松对城乡人口定居的限制,已经不符合当前人口流动空之间结构性变化的特点,也不符合现实中人口流动与定居矛盾的焦点。

为什么家庭改革的重点从不同等级和规模的简单城市转向人口流入地区?原因很简单。事实上,几乎所有不愿意解决定居问题的城市都是人口流入的城市。

例如,在北京和上海等一些大城市,常住人口比例分别约为三分之一和五分之二,而人口规模分别达到765万和976万。 如此大量的外来人口,即使只解决了一部分,也会给当地的公共服务支出带来很大压力,如教育支出和未来的社会保障支出等。 更重要的是,即使解决了10%的流动人口的安置问题,也不仅会减少城市原有登记人口平均分担的公共服务支出,而且这些人口的进入也会影响高考名额的分配,这对一些登记家庭来说是100%的损失。

在这些大城市里,不仅是主要的城市地区,连所辖的县乡也不愿意解决外来人口的定居问题。 由于我国城市公共服务政策延伸至辖区,直接受辖区影响的城市家庭居民也会因辖区内移民数量的增加而感受到自身公共服务利益的丧失。

据统计,长江三角洲和珠江三角洲的城市都很大,每次都有500万或近1000万人。 事实上,这些城市的大量居民是移民。 例如,东莞的流动人口是当地户籍人口的近4倍,而深圳的常住非户籍人口是常住户籍人口的2倍

从空的角度来看,这些城市主要城区的人口不是很大,但是空的外来人口就业基本上是在辖区内的城镇甚至村庄,使得这些地区的外来人口和当地人口严重倒置,数量巨大 如果这些地方发生家庭变动,当地的社会经济结构将发生根本变化,当地家庭居民的利益将受到直接影响。 当然,这也会在当地引起强烈的社会阻力。

最典型的例子是长江三角洲江阴市花溪村。这个村庄的人口只有大约2000人。后来被合并和管理的20个周边村庄的人口达到数万人,而这里就业的移民人数最多的是10多万人。 外来人口的数量相当于华西村民的十多倍,甚至是享受核心福利的原始村民的几十倍。 如果户籍制度改革在这里进行,不仅会影响所有户籍居民的福利,还会改变农村长期依赖的社会治理结构,甚至福利分配制度。 因此,这些地方的户籍管理制度改革阻力很大。

有许多类似的例子。 这也表明当前户籍制度改革的重点已经从传统的城乡矛盾转变为当地人口与流动人口的矛盾。 然而,这些矛盾的积累是由于流动人口的大量增加,从而固化了利益结构,大大增加了改革的难度。 正是由于这些矛盾的存在和利益结构固化带来的社会压力,中央、国务院和有关部门出台的一系列政策难以落实,只能停留在纸面上。 即使出台了一些政策,也不是按照中央和国务院的要求讨论如何放开或放宽对定居点的限制。相反,所谓的居留许可点定居政策提高了定居的限制性条件,增加了定居的难度。

如何解决矛盾?

如何解决这些矛盾,在稳步推进户籍管理制度改革的基础上,落实相关政策,逐步扩大落户人数?

首先,要注意政策调整,根据人口流入地区的现状制定过渡政策。 例如,是否有必要首先让已经在城市中就业和稳定居住了一定年限的移民人口定居下来? 这不仅要求中央出台强制性政策措施,否则政策无法推进,而且如何界定就业年限和稳定的生活条件也可能要求各级市政府根据实际情况进行判断。但是,他们不能继续采用加强控制的方法,而是应该有一个更大的解决办法。 这些领域的相关部门应提出明确的要求。

从促进经济增长、刺激投资、释放消费潜力等方面来看,户籍管理制度改革政策的实施也可能需要考虑中央政府是否应该给予政策支持以及应该给予什么样的政策支持,以调动人口流入地区通过利益诱导放松定居限制的积极性。 毕竟,流动人口的安置不仅涉及到财政和投资的重大利益,还涉及到中央政府对地方政策支持的利益结构调整,如教育资源和其他公共资源的投资。

对于人口流入地区的各级城镇政府来说,如何解决可能出现的各种矛盾和社会问题,需要以更积极的眼光来考虑,而不仅仅是着眼于短期的财政平衡等问题。

例如,外来人口在改变当地人口结构和增强城市发展活力方面的积极作用;人口增长促进了服务业的就业,并激活了教育资源和公共服务资源,这些资源可能因人口增长下降而闲置。人口增加后,人口增加将带动消费和投资,释放当地经济发展潜力等。

至于如何切断流入人口和流出土地之间各种复杂的经济关系,中央政府可以采取更加积极的措施改革承包土地和宅基地,促进农村集体经济组织土地流转和财产关系的变化,释放外来人口留在家乡的资产流动性,并将其转化为外来人口租房或购房所需的资金,稳定他们在就业场所的生活。

如果家庭改革的重点明确从原来的等级和规模的城市转向人口流入的地方,根据外来人口的比例和绝对数量制定新的、更具可操作性的政策,在一些城镇进行探索和实践,赋予地方城市政府改革和实践的权力, 那么,尚未实施的户籍管理制度改革这一长期政策必将得到实施,并将取得实效,在激活经济增长潜力方面发挥更加重要的作用。

(作者是朱滔,中国城乡改革发展中心首席经济学家兼编辑)